爭議不斷的主權基金是什麼？
想想看，若政府拿著你的錢去投資，為了創造更多的財富，造福當代或未來的國民，你願意嗎？主權基金就是這樣的存在。許多國家都以提高總體經濟為目的成立主權基金，但台灣有嗎？近期立法院針對是否要設立主權基金舉行了首次的公聽會，央行再次重申對這件事的看法。現在就一起來看看到底什麼是主權基金、它能為我們帶來什麼好處、存在著哪些爭議、以及國外有特色的主權基金和台灣對於成立主權基金究竟保持著怎樣的想法吧！
什麼是主權基金？
主權基金（Sovereign Wealth Fund, SWF）的原名為主權財務基金，是指由主權國家政府所成立的的基金，用於長期投資的金融資產或基金，多數是為了國家利益、產業發展與金融穩定。而基金的主要來源是通過特定稅收與預算分配、國際收支盈餘和自然資源收入等方式累積而成的，它與一般民間基金不同，是由政府控制與支配的，透明度較低，且容易受國家政策的影響。
近年來因為國際油價飆升和國際貿易擴張，主權基金快速成長，資產分布不再集中於定息債券類的工具，而是擴大範圍至股票、房地產、商品期貨、私人股權投資、對沖基金等風險性較高的投資項目。截至2023年4月止，全球共有52個主權財富基金，包含台灣的國家金融安定基金（簡稱國安基金）。
除此之外，這裡的政府是指擁有主權基金所有權的中央及地方政府；投資標的必須包含國外資產，若僅投資國內資產就不能算是主權基金；政府得基於總體經濟目的來成立主權基金。
主權基金的分類
主要分成兩種，資金來源和成立目標，詳細內容如下：
1.依資金來源分類
外匯儲備盈餘：主要以亞洲地區新加坡、馬來西亞、韓國、台灣、香港等五個主要國家和地區。
自然資源出口的外匯盈餘：包含但不僅限於石油、天然氣、銅和鑽石等自然資源的外貿盈餘，主要以中東、拉美地區國家為代表。
依靠國際援助基金：以烏干達的貧困援助基金為代表。
國家財政盈餘：以新加坡和韓國為代表。
發行特別國債：國家進場干預匯率後，為了防止流動性過剩造成通貨膨脹，而發行該國國幣債券獲得資金，然後向中央銀行購買外匯進行投資，基金的收益取決於發行債券以及投資標的之間的利差，以中國和馬來西亞為代表。
2.依成立目標分類
穩定基金：為了防止國家的收益因為初級市場的價格波動而出現虧損，會在國家財政有大量盈餘時擴大投資規模，以提前彌補未來可能出現的損失。
儲蓄基金：為了防止某一天資源出口無法再為國民帶來財富而成立，將天然資源獲得的收益分散投資於金融產品，以達到儲蓄的目的。
外匯準備投資公司：為了降低持有過高外匯存底帶來的機會成本，或為了追求更高的收益，這種基金的資產通常仍會計算在外匯存底之中。
發展基金：為了支應基礎設施建設、社福計畫等支出而成立。
退休準備基金：為了支付政府資產負債表上的退休金債務，例如挪威政府退休基金（GPFG）、淡馬錫控股（Temasek）。
主權基金的優勢與爭議
主權基金由政府控制與支配的性質，理論上在資金的調度上會較為方便，有望帶來更豐厚的獲利，然而，這也使投資標的受到了限制。以往曾發生過有些國家藉這主權基金的名義去投資外國公司，以獲得戰略知識與技術，因此當時擁有主權基金的26個國際貨幣基金組織成員國在 2008 年 3 月協議了聖地牙哥原則（The Santiago Principles），用來規範主權基金行為。基於主權基金「得基於總體經濟目的來成立」的原則，對於產業以及經濟也可以帶來一定程度的正面效益，使人民的福祉增加。除此之外，根據台灣中央銀行的報告，主權基金能在國際金融市場上發揮穩定作用、增加全球流動性、促進新興國家和亞洲金融中心的發展，對於那些接受主權基金流入的國家而言，這些基金可以幫助他們強化經濟、提升生產力水準並刺激良性競爭。
不過，正因為主權基金使用的錢來自於人民，所以如何監管是個難題。若追求決策過程透明，則會花費太多時間，但如果決策不透明，人們願意嗎？如果獲利不錯肯定政府與人民都皆大歡喜，但若投資失敗或爆出貪汙呢？「鯨吞億萬」這本暢銷書就在講述馬來西亞富豪疑似詐取馬來西亞主權基金，導致該國首相下台的故事，2008 年全球最大的「挪威政府基金」也賠了25%。當政府拿人民的錢去投資獲利，卻失敗了，人民真的可以接受嗎？因此監管是主權基金一直存在的爭議。台灣中央銀行的報告也指出，主權基金規模巨大且偏好較高風險的投資，這可能會擴大全球市場的波動性，對於國際金融市場可能會助長資產泡沫、增高全球槓桿作用和利用其金融影響力於政治或其他非經濟目的。
兩特色主權基金
根據主權財富基金研究所 2023年4月公布的資料，目前全球前10大主權基金如下表。馬克要介紹其中兩間特別的主權基金，分別為第一大的挪威政府全球養老基金和新加坡的淡馬錫控股。
1.挪威政府全球養老基金（Norway Government Pension Fund Global ）
成立於1990年，名稱由挪威石油基金變更而來，是全球最大的主權基金，資產高達 $1351億美元。資產的主要來源為流入資金、投資報酬和匯率收益，以投資標的來看，主要以投資股票跟固定收益產品為主，佔了超過95%以上，其中以股票為最大宗。這項基金將挪威石油部門產生的大量盈餘投資於國際金融市場，風險獨立於挪威經濟。根據資料顯示，2019年，該基金在73個國家中投資了9158多家公司，其中包括蘋果、微軟、Google、亞馬遜、台積電等知名國際企業。除此之外，它還投資於債券、未上市房地產和可再生能源項目。2022年12月，挪威政府養老基金公布了未來 3 年的戰略，投資收益將只有以往的一小部分，分別是上市公司上市前就投資、在股東大會上更積極地投票、改善交易員和投資組合經理之間的合作。
2.淡馬錫控股（Temasek Holdings）
成立於1974年，是新加坡政府全資擁有的公司中，自成立起到 2004 年 9 月期間從未公布過財務報表，因此被認為是新加坡最神秘的企業之一。作為豁免私人企業，淡馬錫控股不必公開每年的財務報表，所以一直以來都有對該公司的傳聞。該公司掌握了新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵、新加坡電力、新加坡國際港務集團、吉寶集團等新加坡最重要且營業額最大的公司。曾有國外媒體估算，該公司持有的股票市價占整個新加坡股票市場的47%，可以說是掌握了新加坡的經濟命脈，但也因為如此新加坡的經濟模式被稱作是「國家資本主義」。
台灣也有主權基金嗎？
台灣目前沒有一個專門負責投資的政府單位，勞保基金、新制勞退基金和國民年金是由勞動部管理，退撫基金則由銓敘部管理，所以台灣不算有主權基金，但是這些基金也會持有國內外股票及其他金融商品，所以 2015 年時央行才會說「台灣雖沒有主權基金之名，但已有其實」。
2022 年 5 月，立法院也對我國成立主權基金之相關問題進行研析，提到央行認為外匯存底不適合以主權基金的方式操作 ，兩者的目的與做法差異甚大。外匯存底主要目的是提供一國對外交易的流動性，所以投資標的須具備高度的安全性及流動性，不宜承擔高風險，報酬率必然相對較低。而主權基金的目的則為財富管理，以未來及當代國民的未來福祉為重要考量，著眼於創造更多的財富，因此平常承擔較高的風險、報酬率較高，但發生金融危機時，往往無法全身而退。
2023年有立委提案主張修法，將央行外匯存底拿出 10％成立主權基金，以增加國庫收入及支應預算支出，因此 5/10立院首次舉行公聽會，討論是否應仿效他國設立主權基金。當時我國外匯存底約5,600億美元，等於央行流動資產，而外資在台的投資股票和債券約5,400億美元，則類似流動負債。換句話說，流動資產與流動負債已幾乎相當，若單純以外資持有的角度來衡量，外匯存底並無過剩疑慮。且央行也多次申明主權基金不應該由央行主導成立、修正央行法無法達成設立主權基金之目的、不宜無償撥用外匯存底、主權基金應遵循聖地牙哥原則等立場。